Ulusal İnsan Hakları Kurumu Yasa Tasarısı Hakkındaki Ortak Görüş

Helsinki Yurttaşlar Derneği,
İnsan Hakları Derneği,
İnsan Hakları ve Mazlumlar İçin Dayanışma Derneği,
Türkiye İnsan Hakları Vakfı
Uluslararası Af Örgütü Türkiye Şubesi

İnsan hakları örgütleri, bağımsız ve etkili bir İnsan Hakları Kurumu’nun temel hak ve özgürlüklerin gerçekleştirilmesinde önemli katkılarda bulunabileceğinin yanı sıra; insan hakları ve özgürlüklerinin korunmasında ve hayata geçirilmesinde önemli bir işlev üstlenebileceği konusunda hemfikirdir.
Bu nedenle 2004 yılından bu yana kamu idaresinin bağımsız bir insan hakları kurumu oluşturma girişimleri izlenmekte ve katkı sunmaya çalışılmaktadır. Ancak, insan hakları örgütleri, bu süreçte kamu idaresi tarafından görmezden gelinmiş, yasanın hazırlanması sürecinde bir istişarede bulunulmamış ve kendileriyle diyalog kurulması yönündeki girişimleri ve teklifleri dikkate alınmamış,  sahip oldukları deneyim ve çalışmalar yoksayılmıştır

2004 yılında hazırlanan ilk teklifin dışında, hazırlanmış olan bütün tasarılar adeta insan hakları örgütlerinden saklanmıştır. Dolayısıyla  başta insan hakları örgütleri olmak üzere sivil toplum kuruluşlarıyla  yakından ilişkili olacak bir kurumun oluşturulması süreci insan hakları ve temel özgürlüklerinin korunması ve yaygınlaştırılmasındaki en önemli paydaş dikkate alınmamıştır.
Hükümetin hazırladığı tasarı, 28 Ocak 2010 tarihinde Meclise gönderilmiştir. TBMM Anayasa Komisyonu’nda görüşülecek olan tasarıya ilişkin görüşlerimiz ve kaygılarımızı kamuoyu ile paylaşmak arzusundayız. Bu görüşlerimizin temelini, 2000’li yılların başında oluşturulan İnsan Hakları Başkanlığı, İl ve İlçe İnsan Hakları Kurulları ve İnsan Hakları Danışma Kurulu ile yaşadığımız deneyimlerden çıkardığımız sonuçlar  ve İnsan Hakları Ulusal Kurumlarının oluşturulmasına kaynaklık eden Birleşmiş Milletler Paris Prensipleri oluşturmaktadır.

Kurumun Bağımsızlığı
Paris ilkelerine uygun bir kurumun bağımsızlığına birkaç açıdan bakmak gerekir.  Bunlar da “yasal özerklik”, “operasyonel özerklik”, “finansal özerklik” ve “atama ve görevden almaya” yönelik prosedürler olarak tanımlanabilir. Tasarı, bir kuruluş kanunu ile yasal özerkliği sağlıyor olsa da özellikle operasyonel ve finansal özerklik ile atama ve görevden alma konularında oluşturulacak kurumun tam anlamıyla bağımsızlığını güvence altına almaktan yoksundur.
-Operasyonel Bağımsızlık
Tasarıda kamu kurumlarına tavsiye verme yetkisi tanımlanmıştır (Madde 4(f), 6(c)). Ancak tavsiye yetkisinin tek başına bir anlamının olmadığı açıktır. Tasarı, tavsiyeler alındığında hangi mekanizmalarla bu tavsiyelerden yararlanılacağına ilişkin usullere ilişkin bir açıklama getirmemektedir. Bunun yanı sıra Kurum tarafından verielecek tavsiyelerin dikkate alınmaması, tavsiyelere yanıt verilememesi durumunda ne tür önlemler alınacağı konusu da herhangi bir biçimde Tasarıda yer alamamaktadır.
-Finansal Bağımsızlık
Finansal özerklik ve işlevsel bağımsızlık arasında doğrudan bir ilişki bulunmaktadır. Tasarıda tarif edildiği biçimiyle Kurumun ana gelir kaynağı genel bütçeden alacağı yardımdır.  Yardım kavramının muğlak bir kavram olduğu, bu yardımın neye ve nasıl verileceği, sürekliliğinin ne olacağı konusunda herhangi bir açıklama yer almamıştır. -Atama ve Görevden Almaya İlişkin Prosedürler Yoluyla Bağımsızlık
Herhangi bir kurum ancak onu oluşturan bireyler kadar özgür olabilir. Dolayısıyla atamanın hangi organ tarafından yapılacağı ve seçim süreçlerinin nasıl işletileceği konusu son derece önemlidir.Tasarıda atamanın Bakanlar Kurulu tarafından yapılacağı öngörülmüştür. Bakanlar Kurulu’nun yapacağı bir atamada ise, görevi hükümetin icraatlarini gözden geçirmek ve incelemek olan bir kurumun bağımsızlığına gölge düşürülmesi söz konusu olacaktır. Dahası, tasarıda Bakanlar Kurulunun kendisine yapılacak başvuruları da, hangi süreç  ve usulleri izleyerek gereçekleştirileceğine ilişkin herhangi bir düzenleme  yer almamaktadır.
-Görevden Alma Yetkisi, Ayrıcalıklar ve Dokunulmazlıklar
Görevden alma yetkisi bir ulusal kurumun bağımsızlığı ile yakından ilgilidir. Bağımsızlıktan ödün vermemek için bir üyenin hangi koşullarda görevden alınabileceğine yasada ayrıntılı bir biçimde yer verilmeli ve görevden almanın kimin yetkisi dahilinde olduğuna açıklık getirilmelidir. Tasarıda Kurul üyeliklerinin üyeliklerinin düşmesini düzenleyen 3. Maddesinin 10. Paragrafında  “görevleri ile ilgili olarak işledikleri suçlardan dolayı hakkında mahkumiyet kararı kesinleşen üyelerin üyeliklerinin düşeceği” belirtilmektedir. Bu ifade son derece tehlikelidir ve insan hakları ve özgürlüklerinin korunmasında işlev görecek bir kurumun işlev gücünü zayıflatıcı bir etkiye sahiptir.  Bu durum bize yasa tasarısını hazırlayanların İnsan Hakları Danışma Kurulu’nda yaşanmış olan skandaldan doğru bir ders çıkarmadığını göstermektedir.
Bu nedenle, insan hakları ihlallerine dair şikayet alan ve onlarla ilgilenen kurumlar için “ayrıcalık ve dokunulmazlık güvencesi”  tasarıda eksik bırakılmıştır. Bu güvencelerin olmaması durumunda bağımsız ve etkili bir çalışma söz konusu olmayacaktır.
-Kurumun Yapısı
Paris ilkelerinde de belirtildiği gibi, resmi bir kurum olmakla birlikte İnsan hakları Ulusal Kurumlarının en önemli özelliği, diğer kamu otoriteleri karşısında bağımsızlığıdır  ve gücünü de buradan alır.  Bağımsızlığı güvence altına alacak unsurlardan birisi de Kurumun karar verme organı içinde yer alanların çoğulculuk ilkesine uygun bir biçimde oluşturulmasıdır. Yeni kurulan bir yapının çoğulculuk prensibinin yanı sıra farklılıklara saygı gösterme yeteneği ile donatılması gerekir. Bu nedenle Kurum içersine, bulunduğu ülkenin toplumsal profilinin de yeterince yansıtılması sağlanmalıdır.  Sadece erkeklerden oluşan ya da …. tek bir etnik grubun üyelerinden oluşan bir ulusal kurum, toplumdaki çeşitliliği yansıtmaktan uzaktır ve bundan ötürü de içinden geldiği toplumu tam olarak temsil edemez.
İnsan haklarının temel prensiplerinden birisi eşitlik olduğuna göre, eşitlik ilkesinin kurumun yapısına da yanısıtılması beklenir.  Keza kurulun ve kurumun oluşmasında cinsiyet eşitliği hiç bir biçimde yer almamaktadır.

Kurumsal Yapı
Kurumun yapısı incelendiğinde ikili bir yapının öngörüldüğü anlaşılmaktadır.  Başkanlık sistemi ve İnsan Hakları Kurulu. Tasarıda tanımlandığı biçimiyle Kurul ile Başkanlık arasındaki yetki gücü bakımından oldukça büyük bir fark görülmektedir.  Bu durumun İnsan Hakları Kurulu’nun şekli bir işlevi olacağı kaygısını doğurmaktadır.  Toplanma usulleri, Kurumun işlevlerine katılım, alınacak kararlara katılım bakımından yaptığımız değerlendirmeler, Kurul’un işlevsizliğine ilişkin kaygılarımızın doğru olduğunu ortaya çıkarıyor.
-Kurul Üyelikleri
Tasarıda, Kurul üyeliği için üniversite mezunu olan herkesin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48. Maddesindeki temel koşullaerı yerine getirmek kaydıyla Kurul Üyeliğine başvurabileceği belirtilmektedir.  Ayrımcılık unsurları taşıyan Devlet Memurları Kanununun 48. Maddesini bir başvuru kriteri haline getirmek, Kurula katılımı engelleyecektir.  Tasarıda,  Kurul üyelikleri için Seçimlerde,  “ilgili  sivil   toplum,
sosyal  ve  mesleki  kuruluşların, düşünce   akımlarının,   üniversitelerin,   uzmanların   çoğulcu   bir   şekilde temsiline özen gösterilir” ifadesi kullanılmıştır.
Bu ifade son derece muğlak ve keyfi seçimlere olanak sağlayacak bir ifadedir. Sivil Toplum kuruluşları bakımından Paris Prensiplerinde de belirtildiği gibi …… “İnsan hakları ve ırk ayrımcılığına karşı mücadeleyle ilgili sivil toplum kuruluşları, sendikalar ve örneğin hukukçu, hekim, gazeteci ve bilim insanlarını bir araya getiren sosyal-mesleki kuruluşların” tanımı açık ve kesin bir dille yer almalıdır. Seçimin hangi kriterler temelinde yapılacağı konusu Tasarıda açık değildir.
-Başkanın seçimi
Tasarı, Başkanlık seçimini doğrudan Bakanlar Kuruluna bırakmaktadır.  İş bölümünün baştan yapılması son derece yanlıştır.  Ayrıca Kurul Başkanı olmak için hiç bir koşul getirilmediği gözlenmiştir.  Atama usulü de dikkate alındığında  olumsuz sonuçlarla karşılaşmak kaçınılmaz olabilir.
–Personelin Niteliği
Tasarı, Kurumun faaliyet alanına giren konularda en az dört yıllık lisans eğitimi almış olmayı, hukuk birimi için avukatlık stajını tamamlamış olmayı şart olarak ileri sürmektedir.  Bu şartın tek başına yeterli olmadığının altını çizmemiz gerekir. Bir  ulusal  kurumun  başlıca  fonksiyonları  gerçekleştirilmesi,  gereken  görevi  ortaya  koyan  ayrıntılı  iş tanımlarının geliştirilmesi için bir  temel oluşturur. Seçim sürecinin aday profillerine dayalı olması ve yerleşik prosedürlerce yönlendirilmesi, açık  şekilde yürütülmesi, her boş pozisyonun geniş ve umumi biçimde ilan edilmesi ve  ulusal kurumların personel alımında ayrımcılık yapmama konusunda örnek teşkil etmesi önemlidir. Çoğulculuğun ve farklılıklara saygının önemi daima akılda tutulmalıdır.

Kamuoyunun Bilgilendirilmesi
Kamuoyu oluşturma gücü bu tür ulusal insan hakları kurumlarının tek yaptırım gücüdür. Dolayısıyla kamuoyunun duyarlılığın arttırılması ve bilgilendirme faaliyetlerinin yanı sıra,  ihlallere yönelik kamuoyunda tepkiler yaratılması herhangi bir sınırlamaya tabi olmamalıdır.
Kanun koyucu da ilk bakışta böyle bir eğilimi benimsemiş görünmektedir. Nitekim kanun tasarısının 2. maddesinin 4. paragrafı “Kurum, faaliyetleri hakkında internet ortamı ve resmî bültenler aracılığıyla kamuoyunu azamî ölçüde bilgilendirir” şeklindedir. Buradaki sorun “azami” kavramıdır ve bu ifade, bilgilendirmenin sınırlandırılabileceğini ima etmektedir. Nitekim kanun tasarısının çeşitli yerlerinde “kurulca gerekli görülen” bilgilerin kamuoyu ile paylaşılacağı belirtilmektedir (örneğin, m. 6/2).
Kurulun hangi ölçütleri göz önünde bulundurarak bu gerekli görme işlevini yerine getireceği ise belirtilmemiştir.  Bu ifade “Güvenlik” ve “devletin çıkarları” gibi gerekçelerle bilgilendirmenin gerçekleştirilmeyeceği uygulamalarını akla getirmektedir ki, bu da insan hakları ihlalleri alanındaki cezasızlığın bilinen gerekçelerindendir. Rapor hazırlama görevinin salt uzmanlara terk edilmiş olması ise bir başka sorundur.

Habersiz ve Sınırsız Denetim Yetkisi
Kurumun “Hizmet Birimleri”ni düzenleyen 6. maddesinde yer alan “İşkence ve Kötü Muameleyle Mücadele Birimi”nin, “özgürlüğünden mahrum bırakılan ya da koruma altına alınan kişilerin bulundukları yerlere düzenli ziyaretler gerçekleştirmek” yetkisine sahip olduğunu belirtilmektedir. Oysa “ulusal kurumun önleme görevini etkin biçimde yapabilmesi için hak ihlallerinin gerçekleşebileceği tüm yerleri habersiz olarak ziyaret edebilmesi ve bu yetkisinin de sınırsız olması çok önemli ve gerekli” olduğu açıktır. Bu durum Paris İlkeleri’nin 4. maddesiyle ve Türkiye’nin imzaladığı ve yakında onaylayacağı belirtilen Birleşmiş Milletler İşkence ve Diğer Zalimane, İnsanlık Dışı ya da aşağılayıcı Muamele ya da Cezaya Karşı Sözleşmenin Seçmeli Protokolü’ne (OPCAT) de aykırı bir durum oluşturmaktadır.

Sonuç
Ulusal İnsan Hakları Kurumları, uluslararası insan hakları standartlarının herkes için hayata geçirilmesinde önemli bir işleve sahiptir. Bu işlevi yerine getirebilmesi için yeni bir bakış açısına ihtiyaç vardır. Ancak herkesin gözlemlediği gibi ne yasanın hazırlanması sürecinde, ne de önerilen tasarının içeriğinde yeni bir bakış açısı egemen değildir.  Dolayısıyla bu tasarı geri çekilmeli ve çoğulculuk, farklılığa saygı, ayrımcı olmama, katılım ilkelerini gözetme temelinde insan hakları ve sivil toplum örgütleri ile birlikte yeniden ele alınmalıdır.