KİTLE İMHA SİLAHLARININ YAYILMASININ FİNANSMANININ ÖNLENMESİNE İLİŞKİN KANUN TEKLİFİ

DEĞERLENDİRME

Teklifin Genel Gerekçesi:

Teklifin genel gerekçesi, Mali Eylem Görev Gücü (FATF) tarafından 2019 yılında hazırlanan rapor ile Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi (BMGK) kararları göz önünde bulundurularak; terörizm finansmanı ve aklama suçları ile mücadelede uluslararası standardı yakalamak olarak belirtilmiştir.

Oysa, Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi kararları uluslararası hukuk bakımından bağlayıcı olmakla birlikte, bu kararlar tarafından taraf devletlere yükümlülük olarak yüklenmemiş önlemlerin yasa ile düzenlenmesinin uluslararası hukukun gereği olduğu ileri sürülemeyecektir. Güvenlik Konseyi kararının zorunlu sonucu olmayan düzenlemelerin diğer yasalar gibi Anayasaya ve uluslararası insan hakları sözleşmelerine aykırı olmamaları gerekir. Nitekim dayanak Güvenlik Konseyi kararı da alınacak önlemlerin uluslararası insan hakları hukukuna aykırı olmaması gerektiğini açıkça belirtmektedir. Bu Teklifte yer alan düzenlemelerin, BM Güvenlik Konseyi kararının gereği olmaması bir yana, aksine Anayasaya ve İnsan hakları sözleşmelerine aykırı olduğu açıktır.

Genel gerekçe ile teklif edilen maddeler incelendiğinde ise, son iki maddenin yürürlük ve yürütme olduğu ve amaca yönelik yalnızca altı maddenin düzenlendiği, geriye kalan 35 maddenin de temel gerekçe ile doğrudan ilgisi olmadığı da görülecektir. Yasa teklifinin diğer yasalarla ilişkisi ve ülkenin içinde bulunduğu hukuk devleti sorunları ile birlikte düşünülmesi zorunluluğu vardır.

İnsan hak ve özgürlüklerinin korunması için standart belirleme ve uygulama süreçlerinin ilgili yasa ve politikalardan etkilenenlerin katılımının sağlanması ve istişare sürecinin şeffaf bir şekilde yürütülmesi gerekir.

Türkiye’de yaklaşık 120 bin civarında dernek bulunmaktadır. Bu sayı en az 1,5 milyon yetişkin insanı ve bu insanların aileleri ile birlikte en az 10 milyon insanı dolaylı ve dolaysız ilgilendirmektedir. Kısacası Türkiye’deki sivil toplumun tamamını ilgilendiren böylesi önemli bir konuda sivil toplumun dışlanarak ve hiçbir sosyal tarafın görüşü alınmadan hazırlanan bu kanun teklifi Adalet Komisyonunda hızla gündeme alınarak 19 Aralık 2020 tarihinde Adalet Komisyonu’nda görüşülmüş ve teklif edilen hiçbir değişiklik önerisi dikkate alınmayarak TBMM Genel Kuruluna sevk edilerek, Covid-19 salgını koşullarında yaşadığımız şu günlerde sosyal taraflar devre dışı bırakılmış, örgütlenme özgürlüğü üzerinde oldukça büyük bir sınırlama getirecek düzenleme oldubittiye getirilmiştir.

Teklifte Yapılan Düzenlemelere İlişkin Görüşlerimiz:

1. Teklifte, Terörizmin Finansmanının Önlenmesi Hakkında Kanun kapsamında yer alan suçlar ile Türk Ceza Kanunu’nda (TCK) yer alan uyuşturucu veya uyarıcı madde imal ve ticareti veya suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama suçlarından soruşturma açılmışsa İçişleri Bakanının bu yöneticileri görevden uzaklaştırma veya dernek faaliyetini durdurma yetkisi düzenlenmektedir.

Soruşturma, bir şüphenin varlığı halinde savcılık makamınca yürütülen bir işlemdir. Kesin bir hüküm değildir. Dernek yöneticilerinin mahkeme kararı olmadan suçluymuş gibi işlem görmeleri masumiyet karinesine ve Anayasaya aykırıdır.

Teklif, 6415 sayılı Terörizmin Finansmanının Önlenmesi Hakkında Kanununa da yeni sınırlandırma ve cezalandırma kriterleri getirmektedir. Kaldı ki, ilgili 1999 tarihli Terörizmin Finansmanının Önlenmesi Hakkında Uluslararası Sözleşmede yer almayan, örgütlenme özgürlüğünü sınırlayan hatta kaldıran düzenlemeler getirilerek Sözleşmenin tamamen dışına çıkılmaktadır.

İlk bakışta sorunsuz ve BM Güvenlik Konseyi kapsamında gibi görülen bu Teklif, çok ciddi insan hakları ihlallerine yol açma potansiyelini taşımaktadır. Bu kapsam uluslararası antlaşmalar yanında 3713 sayılı Terörle Mücadele Kanunu kapsamında terör suçu olarak kabul edilen fiilleri de kapsamaktadır.  Maddenin yasalaşması durumunda TMK uyarınca hakkında soruşturma açılan bir kişi nedeniyle bir derneğin yönetimine el konulması söz konusu olabilecektir.

Özellikle insan hakları alanında faaliyet gösteren derneklerin yöneticilerinin büyük bir bölümü hakkında asılsız birtakım suçlamalarla davalar açıldığı, sadece örgüt üyeliği suçundan yılda 300.000’den fazla kişinin soruşturulduğu düşünüldüğünde; binlerce sivil toplum aktivistinin gazetecinin, siyasetçinin, meslek örgütü mensubunun TMK kapsamında soruşturulduğu dikkate alındığında bu kanunun neredeyse tüm muhalif dernekleri hedef alacağına şüphe bulunmamaktadır.

Keza bu geniş uygulama alanının Türkiye’de terör suçlarının belirsizliği ve keyfiliği sorunundan bağımsız düşünülmesi mümkün değildir. 3713 Sayılı TMK’nın terör tanımı muğlak ve uluslararası ölçütlerle uyumsuzdur. Bu yasanın 7. Maddesinin 2. Fıkrasında düzenlenen propaganda suçu AİHM kararları sonrasında tam 6 kez değişikliğe uğramıştır. Halen AİHM ve AYM önünde yüzlerce başvuru bu kuralın haksız uygulaması hakkındadır. Aynı şekilde AİHM yakın tarihli kararlarında TCK’nin 220/6 ve 7. fıkralarda yer alan örgüt üyesi olmamakla birlikte örgüte yardım ve örgüt adına suç işleme suçlarının Sözleşmenin öngördüğü yasallık ölçütlerine aykırı olduğuna karar vermiştir. Şimdi bu belirsiz suçlar nedeniyle hakkında soruşturma açılan yöneticiler nedeniyle bir derneğin yönetimine el koyulmasının yolu açılmış olacak ki, bu sonucun BM Güvenlik Konseyi kararının gereği olduğunu söylemek imkansızdır.

Yine teklifte öngörülen yargı denetimi de bu sakıncaları gidermekten uzaktır. İçişleri Bakanı bir kişi hakkında soruşturma açıldığı gerekçesiyle bir derneğin faaliyetlerini durduracak, bu kararı inceleyen hâkim de bu ara kararı esasa girmeksizin inceleyecektir. Bir başka deyişle, hâkim uygulamada sadece İçişleri Bakanının kararının gerçekten bir adli soruşturmaya dayanıp dayanmadığına karar verecektir. Böylece belki de yıllarca sürecek bir soruşturma nedeniyle, derneğin faaliyet göstermesi mümkün olmayacaktır. Bu düzenleme yasalaşırsa dernek yöneticilerinin seçme ve seçilme yoluyla güvencede olan örgütlenme özgürlükleri de İçişleri Bakanlığı’nın siyasi vesayeti altına alınmış olacaktır.

2. Teklif, Anayasanın 13. Maddesinde temel hak ve özgürlüklerin özüne dokunulamaz hükmüne rağmen daha önceden terör suçları veya kanunda belirtilen suçlardan mahkûm olmaları ve cezalarının infazından sonra bile dernek üyelerinin dernek yönetici olamayacaklarına dair sürekli bir hak mahrumiyeti getirmektedir. Bu düzenleme yasalaşırsa TMK 3. Maddede sayılan suçlardan ve özellikle ifade özgürlüğü kapsamında ele alınması gereken suçlamalar nedeni ile hüküm giyip infazı tamamlanan kişilerin bundan böyle dernek yöneticisi olamayacakları düzenlenerek, bu kişilerin sosyal yaşamda damgalanmaları gerçekleşecektir.

3. Teklifle, Terörizmin Finansmanının Önlenmesi Hakkında Kanun’unda belirtilen fon sağlanması veya toplanması yasak fiillerin ortaya çıkması halinde, fiili gerçekleştiren dernek veya vakıfların mal varlığının dondurulmasına Cumhurbaşkanı karar verebilecektir. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile bu karar Resmî Gazetede yayınlanır yayınlanmaz gecikmeksizin uygulanacaktır. Hiçbir yargısal denetime tabi olmaksızın dernek faaliyetinin engellenebilmesi, örgütlenme özgürlüğü ile mülkiyet hakları bakımından anayasal ve uluslararası sözleşmelerde düzenlenen güvencelerin yok edilmesi anlamına gelecektir.

4. Teklifle, Dernekler açısından İçişleri Bakanlığı, Maliye ve Hazine Bakanlığı’nın oluşturduğu komisyonca görevlendirilen denetçilerin yanı sıra İçişleri Bakanının gerekli gördüğünde denetim yetkisi verdiği kamu görevlilerinin de her an denetleme yapma yetkisi oluşturulmaktadır. Ancak, bu kişilerin niteliklerine dair bir kriter getirilmemiştir. Denetimin kapsamı da tamamen belirsizdir. Bir kamu görevlisi, bir insan hakları derneğinde neyi, ne amaçla kontrol edecek ve denetleyecektir? Hangi dosyalara, hangi içeriklere, ne ölçüde bakabilecektir? Halen bir şikâyet üzerine yapılan denetimler böylece süreklilik arz eden işlemler haline getirilmiş olacaktır. Mevcut uygulamalarda kimi zaman aylarca süren denetimler olduğu bilinmektedir.

5. Özel kanundaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla, bir dernek hakkında İçişleri Bakanlığı yahut mülki idari amirlikleri tarafından başlatılan inceleme sırasında, inceleme altındaki derneğin ortak iş yaptığı başka bir dernek ya da kuruluş var ise bunlardan da bilgi ve belgeler istenebilecek.  Dolayısıyla burada bir derneğe hibe vermiş veya ortak çalışma yürütmüş başka bir dernek, vakıf vb. kuruluş da denetim altına alınabilecektir. Bu dernekler arası iş birliği ve yardımlaşmayı kısıtlayıcı bir etkiye neden olacaktır.

6. Özel ve tüzel kişilerin yardım toplama usulleri 2860 sayılı Yardım Kanununda düzenlenmiştir. Bu kanun uyarınca yardım toplayacak kişi/kurumlar bir dilekçe ile hangi konuda hangi il/ilçe sınırları içinde ne kadar süre ile yardım toplayacaklarına ilişkin bildirimi ilgili makama yapmakla yükümlüdürler.

Derneklerin internet üzerinden yardım kampanyası açması mevcut izin sistemine dahil edilmekte; izinsiz yapılan yardım kampanyalarının internet ortamında sürdürüldüğü belirlendiği anda İçişleri Bakanlığına kampanyayı yürüten kuruma mail yolu ile ulaşarak 24 saat içerisinde kampanya çalışmasını sonlandırması, kampanya sağlayıcısına ulaşamadığı takdirde sulh ceza hakimliği kanalıyla erişim engelleme kararı talep etmesi yetkisi tanınmaktadır.  Dolayısıyla yasağın kapsamı genişletilerek, dernek ve vakıfların mali destek kaynaklarına müdahale edilmesi kolaylaştırılmaktadır. Bütün faaliyeti yardım toplamak ve yardım etmek üzere vücut bulan dernek ve vakıfların çalışmaları tümüyle denetim altına alınmış olacaktır.

Keza izinsiz yardım toplayanlar ve bunlara yer sağlayanlar hakkında yüksek idari para cezaları düzenlenmiş; izinsiz toplanan yardımlara ilişkin idari para cezasının yanı sıra yardımlara el konulması, el konulan yardımlara ilişkin yaptırım yetkisi vali ve vali yardımcılarına bırakılmaktadır. İzinsiz yardım durumunda toplanan yardım miktarından bağımsız olarak 200.000TL’ye kadar para cezası verilmesi, uygulamada çoğu derneğin kapatılmasına yol açacaktır.

İnsan Hakları Derneği
Türkiye İnsan Hakları Vakfı
İnsan Hakları Gündemi Derneği
Hak İnisiyatifi Derneği
Yurttaşlık Derneği
Eşit Haklar İçin İzleme Derneği
Uluslararası Af Örgütü Türkiye Şubesi

–

BILL FOR THE PREVENTION OF THE FINANCING OF THE PROLIFERATION OF WEAPONS OF MASS DESTRUCTION

ASSESSMENT

General Reasoning of the bill:

The general reasoning of the bill has been indicated as “to catch up with international standards in the fight against the financing of terrorism and laundering offences in light of the 2019 report of the Financial Action Task Force-FATF and the UN Security Council (UNSC) resolutions.

However, although UNSC resolutions are binding in terms of international law, the regulation –through a law– of the measures, which the aforementioned resolutions do not impose on signatory States as obligations, cannot be claimed to be a requirement of international law. Regulations that are not a compulsory outcome of the Security Council resolutions must be not in violation of the constitution and international human rights conventions, just like it is the case for other laws. In fact, the Security Council resolution, which is the basis, also openly points out that the measures to be taken must not be in violation of international human rights law. It is clear that, contrary to what has been explained, the provisions in this bill are against the constitution and international human rights, let alone being pursuant to a UNSC resolution.

When the general reasoning and the articles proposed are looked into, one would see that the last two articles are on enforcement and execution, and that there are merely 6 articles that address the objective [of the bill] while the remaining 35 have got no direct relation with the basic reasoning. It is imperative that the bill must be considered in connection the other laws as well as together with the problems that the country has as regards the rule of law.

The processes of setting and implementing standards for the safeguarding of human rights and freedoms must be carried out transparently with the participation of and in consultation with those, who are impacted by the relevant laws and policies.

In Turkey, there are around 120 thousand associations. This number of associations directly or indirectly concern/are connected to at least 1.5 million adults and, together with their families, at least 10 million people. In short, this bill –on such an important topic that concerns the whole of the civil society in Turkey– was prepared by excluding the civil society and without gathering the views of any social parties; was taken up in expedited manner at the Justice Committee on 19 December 2020; was referred to the GNAT Plenary in negligence of all proposed changes; and in this period of Covid-19 pandemic, social parties have been cast aside, and these steps which would bring about a huge restriction over the freedom of association have come up as a fait accompli.

Our views on the amendments introduced by the bill:

1. The bill regulates that in the case of individuals who have been subjected to investigation for crimes within the scope of the Law on the Prevention of Financing of Terrorism as well as for production and trade of drugs or stimulants, or of laundering the proceeds of crime falling in the scope of in the Turkish Penal Code, Minister of Interior shall be empowered to suspend such individuals from office or to suspend the activities of the association.

Investigation is a procedure carried out by the prosecutor’s office where there is a suspicion. It is not a final judgement. Where the executives of the association are subjected to proceedings as if they are criminals in the absence of a court decision, it is in violation of the presumption of innocence and the Constitution.

The Bill also introduces new restrictive and punitive criteria to the Law on the Prevention of Financing of Terrorism no 6415. Furthermore, by means of introducing provisions which are not stipulated in the relevant International Convention on the Prevention of Financing of Terrorism (1999) and introducing provisions restricting even eliminating freedom of association, the scope of the Convention has been entirely exceeded.

The Bill that looks fine and within the scope of the UN Security Council at first glance entails the potential for extremely serious human rights violations.  The scope of the bill covers actions that are considered as terror crimes within the scope of the Anti-Terror Law of 3713 in addition to the international treaties. If the provision is enacted management of an association can be seized due to a single person who has been subjected to investigation based on ATL.

Given that a majority of the executives of particularly human rights associations are being subjected to court cases based on groundless charges, given that more than 300.000 people are being investigated only for membership to organisation, given that thousands of civil society activist, journalists, politicians, members f professional organisations are investigated within the scope of ATL, there is no doubt that this law will target almost all opponent associations.

By the same token it is impossible to analyse this wide implementation area free from the issue of uncertainty and arbitrariness of terror crimes in Turkey. Definition of terror in Anti-Terror Law (ATL) no 3713 is uncertain and incompatible with international criteria. Moreover, the crime of propaganda regulated in paragraph 2 Article 7 of this law, has been amended exactly 6 times following the ECtHR rulings. There are currently hundreds of applications before ECtHR and Constitutional Court (CC) on unfair implementation of this rule. Similarly, in its recent rulings ECtHR upheld that the crimes of aiding the organisation and committing crimes in the name of the organisations albeit not being a member of the organisation, regulated in Turkish Penal Code (TPC) Article 220/6 and 7 paragraphs, was in violation of the legality criteria foreseen by the Convention.  Now it will become possible to seize the management of an association due to executives who have been subjected to investigation based on these uncertain crimes, therefore it is impossible to note that this consequence it is a requisite of the UN SC decision.

Judicial review foreseen in the bill also falls short of addressing these risks. The Minister of Interior (MoI) will suspend the activities of an association on grounds that a court case was filed against a person, and the judge who reviews this decision will review this interim decision without incorporating it in the case. In other words, in practice the judge will only see if the decision of the MoI is indeed based on a judicial investigation. Hence due to an investigation that will perhaps last for years the association will not be able to operate. If this provision is enacted freedom of association of the executives of associations, which is guaranteed through elections and being elected, will be placed under political tutelage of the Ministry of Interior.

2. Despite the provision in Article 13 of the Constitution that the essence of fundamental rights and freedoms cannot be infringed upon, the bill introduces a permanent deprivation of rights for association members by stipulating that those previously convicted of terrorist crimes or crimes specified in the law cannot take up executive duties in associations even after their sentences have been served. If this bill is enacted, then people who have been convicted of crimes listed in Article 3 of the ATL and particularly of offences that should be dealt with within the scope of freedom of expression and who have served their sentences will no longer become executives of associations, and these people will be stigmatized in social life.

3. With the bill, in cases where acts for which it is forbidden to provide or collect funds as specified in the Law on the Prevention of Financing of Terrorism are detected, the President may decide to freeze the assets of associations or foundations that perform such act. Such decision will be implemented without delay as soon as the Presidential decree is published in the Official Gazette. The act of preventing the activities of associations in the absence of any judicial review will mean the ruling out of safeguards enshrined in the constitution and international conventions in terms of freedom of association and property rights.

4. With the bill, in addition to auditors assigned by the commission formed by the Ministry of Interior, Ministry of Finance and Treasury, public officials who have been authorized to conduct audits -when deemed necessary by the Minister of Interior- will also be empowered to perform audits on associations at any time. However, no criterion has been formulated regarding the qualifications of these persons.  Moreover, the scope of the audit is totally vague. What could be audited and controlled by a civil servant about an association dealing with human rights and for what purpose? What files, which content could be examined and to what extent? The audits currently carried out upon a complaint will thus be turned into continuous actions. It is known that in the current system, there are audits that sometimes continue for months.

5. Without prejudice to the provisions regulated in the special law, during an investigation initiated by the Ministry of Interior or the administrative authorities about an association, if there is another association or organization with which the association under examination does business with, then information and documents may also be requested from them. Therefore, under these circumstances, another association, foundation or similar organisation that provided a grant to an association or carried out joint works may also be subject to controls. This will consequently restrict cooperation and collaboration among associations.

6. The aid collection procedures of natural and legal persons are regulated in the Aid Law No. 2860. Pursuant to this law, individuals/organisations that will collect aid are obliged to submit a petition to the relevant authority stating how long they will collect aid, in which province / district it will be collected and the subject for aid collection.

The launching of aid campaigns on the Internet by associations is included within the scope of the current authorisation system;  as soon as it is understood that an unauthorized aid campaign is carried out on the internet, the Ministry of Interior will be authorized to reach the organization running the campaign via e-mail urging them to terminate the campaign within 24 hours, or to request a decision for blocking access through the criminal court of peace in cases where it cannot reach the campaign provider. Therefore, the scope of the ban is being expanded, making it easier to intervene in the financial support resources of associations and foundations. As such, associations and foundations whose activities completely rely on collection and provision of aid, will be fully under supervision.

Likewise, high administrative fines are foreseen for those who collect unauthorised aid and provide domain for them; in addition to administrative fines for unauthorized aid collection, it will be possible to seize the aid and governors and deputy governors are granted the power to impose sanctions related with the seized aid. Apart from the collected aid amount in case of unauthorised aid, a pecuniary fine of up 200,000 TL may be imposed which will in practice lead to the closure of many associations.

Human Rights Association (İHD)
Human Rights Foundation of Turkey (TİHV)
Human Rights Agenda Association (İHGD)
Rights Initiative Association (HİD)
Citizens Assembly (YD)
Association for Monitoring Equal Rights (ESHİD)
Amnesty International Turkey